UUD yang Lebih Demokratis
Thursday, February 26, 2009
UUD yang Lebih Demokratis
sutta dharmasaputra
Tidak ada yang abadi dan sempurna. Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 yang mengalami perubahan empat kali tak luput dari ketidaksempurnaan itu. Namun, perubahan UUD 1945 dinilai lebih demokratis daripada sebelumnya.
Kesadaran itu mengemuka. Sampai saat ini memang ada pihak yang mempertanyakan apakah ada sebuah alur yang jelas antara Pancasila sebagai dasar negara dan perubahan konstitusi yang dilakukan. Praktik politik pemilu presiden dan wakil presiden secara langsung maupun pemilihan kepala daerah seakan memberi makna berbeda dari sila keempat Pancasila: Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.
Mereka yang tidak setuju amandemen sejak awal bahkan menilai proses perubahan UUD 1945 sangat mudah memasukkan unsur baru dan meninggalkan latar belakang sejarah perumusan UUD 1945. Pendekatan yang dilakukan pun terlalu formalistik sehingga hal-hal yang tidak tertulis tidak banyak menjadi pertimbangan.
Dengan diubahnya kedaulatan rakyat dalam sila keempat menjadi sistem pemilihan langsung mulai dari bupati, gubernur, sampai presiden, apakah sila keempat Pancasila masih ada di negara Indonesia ini?
Dikhawatirkan reformasi yang terjadi di Indonesia pun merupakan bagian dari skenario kekuatan kapitalisme global. Semula banyak orang berpikir reformasi otaknya orang Indonesia. Namun, ternyata bukan. Itu adalah global sistem yang jalan di seluruh dunia dengan nama yang beda-beda.
Ada gerakan kaum globalis dari Amerika Serikat (AS) yang menunggangi reformasi konstitusi. Tujuan utama kaum kapitalis global adalah penguasaan terhadap sumber daya alam di seluruh dunia. Tujuan itu dikemas dalam slogan democratic reform, judicial reform, dan constitutional reform. Di semua negara diadakan lebih dulu reformasi demokrasi, dan Indonesia sudah terkena. Musyawarah mufakat tidak dipakai lagi.
Proses reformasi yudisial melahirkan Mahkamah Konstitusi (MK) dan Komisi Yudisial (KY). Keberadaan MK telah mengacak-acak sistem hukum yang ada dan menimbulkan ketidakpastian hukum. MK dapat merombak isi undang-undang (UU) yang dibahas DPR bersama presiden. Reformasi konstitusi dilakukan melalui amandemen konstitusi. Kekuatan global itu memasukkan ide kapitalisme, liberalisme, dan neoliberalisme ke dalam UUD 1945.
Kondisi ini sangat berbahaya. Amandemen konstitusi membuat bangsa ini tak memiliki konsepsi nasional. Itu ditandai dengan banyaknya ketidakcocokan pemerintah pusat dan pemerintah daerah atau ketidakcocokan satu instansi dengan instansi lain. Kalau pada waktu awal reformasi kita dihadapkan pada bahaya yang disebut disintegrasi bangsa, sekarang jauh lebih berat dan berbahaya. Namanya disintegrasi konsepsi nasional.
Terobosan sejarah
Namun, mereka yang mendukung perubahan UUD 1945 menilai amandemen yang dilakukan MPR selama periode 1999-2002 merupakan lompatan besar. Reformasi konstitusi berjalan di jalur yang benar karena tetap mempertahankan Pancasila, Pembukaan UUD 1945, dan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Seiring dengan terjadinya perubahan dunia, ilmu pengetahuan, dan teknologi, konstitusi perlu juga disempurnakan.
UUD 1945 sebelum penyempurnaan justru merupakan desain negara totaliter yang bertentangan dengan semangat Pembukaan UUD 1945 yang mengamanatkan membentuk negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat. Dengan demikian, kalau boleh dikatakan secara ringkas, amandemen itu sebenarnya menempatkan kembali norma fundamental awal kembali pada tempatnya.
Dengan amandemen tidak hanya membuat DPR menjadi berkuasa. Perubahan UUD 1945 juga memberi kekuasaan yang sangat besar kepada presiden meski hal itu tidak digunakannya. Tidak ada rancangan UU yang bisa jadi UU tanpa disetujui presiden. Kekuasaannya besar sekali, tetapi tidak digunakan.
Misalnya, soal pengangkatan Kepala Polri atau Panglima TNI oleh presiden yang mengharuskan melalui persetujuan DPR, hal itu pun diatur di UU, bukan di UUD. UU merupakan persetujuan bersama antara DPR dan presiden.
Oleh karena UU disusun bersama-sama, memang tidak boleh ada satu pihak yang membatalkan seenaknya. Namun, jika UU dirasakan menimbulkan kerusakan di sana-sini, presiden bisa mengeluarkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perpu). Dalam kondisi normal, presiden juga bisa mengajukan legislative review, sedangkan dalam kondisi setengah normal bisa mengajukan judicial review.
UUD juga tidak mengharuskan semua daerah menyelenggarakan pemilihan kepala daerah (pilkada) secara langsung. Karena itu, kalau dalam UU diharuskan seluruh daerah melakukan pilkada langsung, hal itu memprihatinkan. Misalnya, Daerah Istimewa Yogyakarta adalah salah satu modal negara kesatuan. Tanpa itu dulu Negara Kesatuan tidak jadi.
Perintah UUD adalah pilkada dilakukan secara demokratis. Pasal 18B UUD 1945 mengatakan, negara ini menghormati kesatuan istimewa itu. UUD juga mengatakan dalam otonomi daerah, kekhususan daerah juga diperhatikan. Artinya, hubungan pusat-daerah tidak simetris. Kenapa mendadak UU-nya bilang pilkada harus langsung?
Masalah yang muncul pascaperubahan UUD 1945 adalah justru terjadi pada tingkat operasional UU, bukan UUD.
Perubahan UUD 1945 oleh mereka yang mendukung dinilai sebagai lompatan sejarah yang luar biasa, seperti yang pernah dilakukan pendiri bangsa ketika membuat UUD 1945. Saat itu, mereka menyepakati bentuk negara Indonesia adalah republik. Padahal, kalau melihat latar belakang sejarah, tidak ada di wilayah Nusantara ini yang bernama republik, tetapi kerajaan atau kesultanan.
Perubahan UUD 1945 Pasal 6A juga mengamanatkan presiden dan wapres dipilih secara langsung oleh rakyat. Sementara dalam UUD 1945 sebelum perubahan maupun penjelasannya, sama sekali tidak diatur mekanisme pemilu.
Setelah perubahan UUD 1945, anggota DPR pun tidak ada lagi yang diangkat, tetapi seluruhnya dipilih rakyat. Demikian pula anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang sebelum perubahan UUD dikenal dengan Utusan Golongan dan Utusan Daerah, kini dipilih langsung oleh rakyat pula.
Jadi, melalui perubahan UUD 1945, sebenarnya kita sedang mencoba untuk melakukan bagaimana Pancasila yang memiliki cita-cita itu dilaksanakan.
Pemisahan kekuasaan juga menjadi lebih tegas. Perubahan UUD 1945 Pasal 4 Ayat 1 menyebutkan, ”Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD”, berarti, Presiden memegang kekuasaan eksekutif. Kemudian, Pasal 5 Ayat 1, ”Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR.” Pasal 20 Ayat 1, DPR memegang kekuasaan membentuk UU. Dalam UUD 1945 sebelum perubahan, dikatakan, Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR. Berarti, Presiden memegang dua kekuasaan, yaitu legislatif dan eksekutif.
Apalagi jika mengutip Penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan, Presiden adalah pemegang kekuasaan tertinggi di bawah MPR. Sudah mandataris, memiliki dua kekuasaan sekaligus. Dengan demikian, bila hal itu dipertahankan, pasti melahirkan otoritarianisme.
Soekarno menjadi diktator atau Soeharto menjadi otoritarian, bukan salah mereka. Konstitusi memberikan arah ke sana dan tidak ada kontrol.
Suka tidak suka, harus diakui, perubahan UUD 1945 memang lebih demokratis daripada UUD 1945 sebelum perubahan. Perubahan konstitusi bukan saja dihasilkan dari kumpulan kompromi politik, tetapi secara teoretis juga bisa dipertanggungjawabkan. Parameter sebuah konstitusi dikatakan demokratis dapat dilihat dari sistem pembagian kekuasaannya, perlindungan hak asasi manusia (HAM), dan sistem check and balances-nya.
Secara teoretis perubahan UUD 1945, dari yang pertama hingga keempat, memang menghasilkan konstitusi yang lebih memenuhi unsur karakteristik konstitusi demokratis. Perlindungan HAM, misalnya, dalam perubahan UUD 1945 sangat lengkap. Bahkan, bisa dikatakan terlengkap di dunia.
Tentu konstitusi hasil perubahan ini belum sempurna karena tidak ada buatan manusia yang sempurna meski sudah lebih demokratis daripada UUD 1945 sebelum perubahan. Karena itu, posisi kita saat ini bukan kembali ke naskah asli UUD 1945, melainkan melakukan perbaikan, misalnya menambahkan constitutional complain atau revitalisasi DPD sehingga DPR memiliki perimbangan kuasa.
Kesadaran itu mengemuka. Sampai saat ini memang ada pihak yang mempertanyakan apakah ada sebuah alur yang jelas antara Pancasila sebagai dasar negara dan perubahan konstitusi yang dilakukan. Praktik politik pemilu presiden dan wakil presiden secara langsung maupun pemilihan kepala daerah seakan memberi makna berbeda dari sila keempat Pancasila: Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.
Mereka yang tidak setuju amandemen sejak awal bahkan menilai proses perubahan UUD 1945 sangat mudah memasukkan unsur baru dan meninggalkan latar belakang sejarah perumusan UUD 1945. Pendekatan yang dilakukan pun terlalu formalistik sehingga hal-hal yang tidak tertulis tidak banyak menjadi pertimbangan.
Dengan diubahnya kedaulatan rakyat dalam sila keempat menjadi sistem pemilihan langsung mulai dari bupati, gubernur, sampai presiden, apakah sila keempat Pancasila masih ada di negara Indonesia ini?
Dikhawatirkan reformasi yang terjadi di Indonesia pun merupakan bagian dari skenario kekuatan kapitalisme global. Semula banyak orang berpikir reformasi otaknya orang Indonesia. Namun, ternyata bukan. Itu adalah global sistem yang jalan di seluruh dunia dengan nama yang beda-beda.
Ada gerakan kaum globalis dari Amerika Serikat (AS) yang menunggangi reformasi konstitusi. Tujuan utama kaum kapitalis global adalah penguasaan terhadap sumber daya alam di seluruh dunia. Tujuan itu dikemas dalam slogan democratic reform, judicial reform, dan constitutional reform. Di semua negara diadakan lebih dulu reformasi demokrasi, dan Indonesia sudah terkena. Musyawarah mufakat tidak dipakai lagi.
Proses reformasi yudisial melahirkan Mahkamah Konstitusi (MK) dan Komisi Yudisial (KY). Keberadaan MK telah mengacak-acak sistem hukum yang ada dan menimbulkan ketidakpastian hukum. MK dapat merombak isi undang-undang (UU) yang dibahas DPR bersama presiden. Reformasi konstitusi dilakukan melalui amandemen konstitusi. Kekuatan global itu memasukkan ide kapitalisme, liberalisme, dan neoliberalisme ke dalam UUD 1945.
Kondisi ini sangat berbahaya. Amandemen konstitusi membuat bangsa ini tak memiliki konsepsi nasional. Itu ditandai dengan banyaknya ketidakcocokan pemerintah pusat dan pemerintah daerah atau ketidakcocokan satu instansi dengan instansi lain. Kalau pada waktu awal reformasi kita dihadapkan pada bahaya yang disebut disintegrasi bangsa, sekarang jauh lebih berat dan berbahaya. Namanya disintegrasi konsepsi nasional.
Terobosan sejarah
Namun, mereka yang mendukung perubahan UUD 1945 menilai amandemen yang dilakukan MPR selama periode 1999-2002 merupakan lompatan besar. Reformasi konstitusi berjalan di jalur yang benar karena tetap mempertahankan Pancasila, Pembukaan UUD 1945, dan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Seiring dengan terjadinya perubahan dunia, ilmu pengetahuan, dan teknologi, konstitusi perlu juga disempurnakan.
UUD 1945 sebelum penyempurnaan justru merupakan desain negara totaliter yang bertentangan dengan semangat Pembukaan UUD 1945 yang mengamanatkan membentuk negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat. Dengan demikian, kalau boleh dikatakan secara ringkas, amandemen itu sebenarnya menempatkan kembali norma fundamental awal kembali pada tempatnya.
Dengan amandemen tidak hanya membuat DPR menjadi berkuasa. Perubahan UUD 1945 juga memberi kekuasaan yang sangat besar kepada presiden meski hal itu tidak digunakannya. Tidak ada rancangan UU yang bisa jadi UU tanpa disetujui presiden. Kekuasaannya besar sekali, tetapi tidak digunakan.
Misalnya, soal pengangkatan Kepala Polri atau Panglima TNI oleh presiden yang mengharuskan melalui persetujuan DPR, hal itu pun diatur di UU, bukan di UUD. UU merupakan persetujuan bersama antara DPR dan presiden.
Oleh karena UU disusun bersama-sama, memang tidak boleh ada satu pihak yang membatalkan seenaknya. Namun, jika UU dirasakan menimbulkan kerusakan di sana-sini, presiden bisa mengeluarkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perpu). Dalam kondisi normal, presiden juga bisa mengajukan legislative review, sedangkan dalam kondisi setengah normal bisa mengajukan judicial review.
UUD juga tidak mengharuskan semua daerah menyelenggarakan pemilihan kepala daerah (pilkada) secara langsung. Karena itu, kalau dalam UU diharuskan seluruh daerah melakukan pilkada langsung, hal itu memprihatinkan. Misalnya, Daerah Istimewa Yogyakarta adalah salah satu modal negara kesatuan. Tanpa itu dulu Negara Kesatuan tidak jadi.
Perintah UUD adalah pilkada dilakukan secara demokratis. Pasal 18B UUD 1945 mengatakan, negara ini menghormati kesatuan istimewa itu. UUD juga mengatakan dalam otonomi daerah, kekhususan daerah juga diperhatikan. Artinya, hubungan pusat-daerah tidak simetris. Kenapa mendadak UU-nya bilang pilkada harus langsung?
Masalah yang muncul pascaperubahan UUD 1945 adalah justru terjadi pada tingkat operasional UU, bukan UUD.
Lompatan sejarah
Perubahan UUD 1945 oleh mereka yang mendukung dinilai sebagai lompatan sejarah yang luar biasa, seperti yang pernah dilakukan pendiri bangsa ketika membuat UUD 1945. Saat itu, mereka menyepakati bentuk negara Indonesia adalah republik. Padahal, kalau melihat latar belakang sejarah, tidak ada di wilayah Nusantara ini yang bernama republik, tetapi kerajaan atau kesultanan.
Perubahan UUD 1945 Pasal 6A juga mengamanatkan presiden dan wapres dipilih secara langsung oleh rakyat. Sementara dalam UUD 1945 sebelum perubahan maupun penjelasannya, sama sekali tidak diatur mekanisme pemilu.
Setelah perubahan UUD 1945, anggota DPR pun tidak ada lagi yang diangkat, tetapi seluruhnya dipilih rakyat. Demikian pula anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang sebelum perubahan UUD dikenal dengan Utusan Golongan dan Utusan Daerah, kini dipilih langsung oleh rakyat pula.
Jadi, melalui perubahan UUD 1945, sebenarnya kita sedang mencoba untuk melakukan bagaimana Pancasila yang memiliki cita-cita itu dilaksanakan.
Pemisahan kekuasaan juga menjadi lebih tegas. Perubahan UUD 1945 Pasal 4 Ayat 1 menyebutkan, ”Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD”, berarti, Presiden memegang kekuasaan eksekutif. Kemudian, Pasal 5 Ayat 1, ”Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR.” Pasal 20 Ayat 1, DPR memegang kekuasaan membentuk UU. Dalam UUD 1945 sebelum perubahan, dikatakan, Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR. Berarti, Presiden memegang dua kekuasaan, yaitu legislatif dan eksekutif.
Apalagi jika mengutip Penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan, Presiden adalah pemegang kekuasaan tertinggi di bawah MPR. Sudah mandataris, memiliki dua kekuasaan sekaligus. Dengan demikian, bila hal itu dipertahankan, pasti melahirkan otoritarianisme.
Soekarno menjadi diktator atau Soeharto menjadi otoritarian, bukan salah mereka. Konstitusi memberikan arah ke sana dan tidak ada kontrol.
Suka tidak suka, harus diakui, perubahan UUD 1945 memang lebih demokratis daripada UUD 1945 sebelum perubahan. Perubahan konstitusi bukan saja dihasilkan dari kumpulan kompromi politik, tetapi secara teoretis juga bisa dipertanggungjawabkan. Parameter sebuah konstitusi dikatakan demokratis dapat dilihat dari sistem pembagian kekuasaannya, perlindungan hak asasi manusia (HAM), dan sistem check and balances-nya.
Secara teoretis perubahan UUD 1945, dari yang pertama hingga keempat, memang menghasilkan konstitusi yang lebih memenuhi unsur karakteristik konstitusi demokratis. Perlindungan HAM, misalnya, dalam perubahan UUD 1945 sangat lengkap. Bahkan, bisa dikatakan terlengkap di dunia.
Tentu konstitusi hasil perubahan ini belum sempurna karena tidak ada buatan manusia yang sempurna meski sudah lebih demokratis daripada UUD 1945 sebelum perubahan. Karena itu, posisi kita saat ini bukan kembali ke naskah asli UUD 1945, melainkan melakukan perbaikan, misalnya menambahkan constitutional complain atau revitalisasi DPD sehingga DPR memiliki perimbangan kuasa.